Méthodes

Comment se déroule une mission de l’IGAS ?

Les missions durent en moyenne de un à cinq mois et donnent lieu à la production d’un rapport remis au(x) ministre(s) commanditaire(s).
Les grandes étapes de déroulement d’une mission de l’IGAS sont schématisées ci-dessous :

L’équipe
L’équipe de mission, constituée de deux à quatre personnes en moyenne, avec des profils complémentaires, mène son enquête sur un à cinq mois : investigations sur pièces et sur le terrain, rencontres avec les personnes concernées (de quelques entretiens jusqu’à plus d’une centaine).

Les investigations
À l’occasion de ses investigations, l’IGAS a un large accès à l’information : elle peut intervenir librement auprès de tous les organismes entrant dans son champ d’intervention. Ils doivent lui prêter leurs concours. La mission peut avoir accès dans le cadre de ses investigations à l’ensemble des données, y compris informatisées.
Les pouvoirs d’investigation de l’IGAS sont confortés par des dispositions spécifiques (art. 43 de la loi 96-314 du 12 avril 1996) qui sanctionne l’entrave à un contrôle de l’IGAS.
Les déplacements sur le terrain sont un principe fondamental de l’IGAS qui objective ainsi ses constats. Les rapports de synthèse se nourrissent souvent de rapports de site permettant une comparaison des pratiques ; ils dégagent les enseignements généraux de l’enquête.
Dans le cas des rapports de contrôle, l’IGAS ne procède pas à des « auditions » qui donneraient lieu à procès-verbal signé par les intéressés : elle s’entretient avec eux afin d’orienter ses travaux d’investigation, mais les rapports sont fondés sur des pièces écrites jointes en annexe.

Le rapport
L’équipe de mission rédige ensuite un projet de rapport proposant une analyse de la situation, la formulation d’un diagnostic, des préconisations d’actions à mener.
Un relecteur-référent, choisi par chaque mission, lui apporte ses conseils et assure une relecture de l’ensemble des documents de la mission.
Tout au long de la mission, les comités des pairs (une dizaine de personnes spécialisées sur le secteur) accompagnent chaque équipe (cf question suivante "comment est garantie la qualité des travaux ?").
Les rapports de contrôle et d’audit sont soumis à une procédure contradictoire : le rapport provisoire est adressé aux organismes concernés. Leurs réponses, accompagnées des observations de la mission, sont intégrées dans le rapport définitif.

Comment est garantie la qualité des travaux ?

Le choix des équipes de mission
Le choix des équipes affectées aux différentes missions tient compte de la carrière des inspecteurs ; la connaissance du secteur est privilégiée, mais les inspecteurs ne sont jamais affectés à des contrôles qui pourraient les placer en risque de conflit d’intérêts.
Les activités antérieures à la nomination à l’Inspection, ainsi que les activités exercées en dehors du service par les membres de l’IGAS, font l’objet d’un examen approfondi par le chef de service à deux occasions :
● d’une part, annuellement et de manière transversale, à l’occasion de l’entretien professionnel ;
● d’autre part, à l’occasion de chaque affectation en mission.
En outre, les inspecteurs sont interrogés par écrit lorsqu’un ordre de mission leur est transmis sur d’éventuels conflits d’intérêts définis comme : « étant toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à compromettre ou paraître compromettre l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions » ; en cas de conflit d’intérêts ainsi caractérisé, ils ne peuvent intervenir sur la mission.
Des lors qu’il n’y a pas risque de compromettre l’impartialité des travaux, le chef de service peut affecter un inspecteur dans un secteur d’activité dans lequel il a travaillé par le passé. Cela est aussi un gage de compétence.

Les inspecteurs, signataires de leur rapport
L’IGAS n’est ni une juridiction ni une autorité administrative indépendante ; elle est un service administratif placé sous l’autorité des ministres. Toutefois, il est de tradition que ses membres aient une totale indépendance de jugement et engagent leur responsabilité sur les constats et préconisations formulées. Cette responsabilité se formalise par la signature individuelle des rapports qu’ils établissent.
Les rapports sont à la fois des rapports de l’IGAS et des inspecteurs ; ils sont établis et signés par ces derniers ; mais la transmission en est assurée par le chef de service qui, s’appuie sur les procédures collégiales garantissant la qualité et la pertinence des productions.

Une organisation collégiale pour accompagner les missions
L’IGAS a mis en place une organisation collégiale, dont l’objectif est triple :
- accompagner et soutenir les inspecteurs dans leur travail quotidien ;
- veiller à la qualité des travaux ;
- créer une culture thématique partagée.

Une fois par mois, les collèges, qui réunissent les membres de l’IGAS par grands secteurs (une formation d’une trentaine de personnes), font le point sur le programme d’activité de l’IGAS, l’actualité sociale, les enseignements tirés des missions…

Quatre collèges sont ainsi chargés du suivi des politiques sociales : cohésion sociale – protection sociale – santé – travail / emploi / formation professionnelle.
Un collège ‘métier’ est spécialisé dans les missions d’appui et de conseil aux équipes de direction dans les structures opérationnelles. Il recouvre les missions d’appui temporaire aux directeurs, de médiation en cas de crise, de gestion de transition, d’administration provisoire, quel que soit le secteur.

Formation restreinte des collèges, les comités des pairs constituent les instances ‘qualité’ de l’IGAS. Ils se réunissent aussi souvent que nécessaire pour accompagner les missions et s’assurer de la qualité des travaux et des rapports.

Chaque président de collège/copairs anime le travail des deux instances et participe au Comité exécutif de l’IGAS.
Ce fonctionnement collégial apporte une double garantie :
- une garantie de qualité, dans la mesure où il offre l’opportunité aux membres de chaque mission de confronter leurs analyses et leurs points de vue à ceux d’un groupe de leurs collègues ; à ce titre, le comité des pairs intervient aux principales étapes de la mission tant sur le plan de la méthode que du fond ;
- une garantie d’indépendance, car la discussion collégiale contribue à renforcer le point de vue de l’Inspection et donne un surcroît de légitimité aux conclusions de la mission.

Le comité exécutif de l’IGAS comprend les présidents de collèges et les membres du comité de direction (le chef de l’IGAS, ses deux adjoints, le responsable des missions permanentes, le secrétaire général, la responsable communication).

Quels rapports de l’IGAS sont publics ?

Il faut distinguer : la diffusion des rapports, leur communication et leur publication.

La diffusion, c’est la première transmission. Les rapports de l’IGAS appartiennent à leurs commanditaires (Premier ministre et ministres), le chef de l’IGAS est responsable de les leur transmettre. Au-delà du commanditaire, les rapports sont généralement transmis aux administrations en charge du sujet examiné.

Au-delà de cette première diffusion, les rapports de l’IGAS sont des documents administratifs au sens du Code des relations entre le public et l’administration de 2015 ; ils sont communicables dans les conditions prévues par ce texte.

Les rapports peuvent enfin être rendus publics : les ministres peuvent décider leur publication. Ils sont alors mis en ligne sur le site de la Documentation française depuis 2003 et depuis fin 2009 sur le site internet de l’IGAS.
Fin 2015, 610 rapports de l’IGAS étaient ainsi disponibles en ligne sur les sites internet de l’IGAS et de la Documentation française.

Quelles suites données aux recommandations de l’IGAS ?

Chaque rapport de l’IGAS propose un diagnostic et des recommandations transmis au ministre, son commanditaire, afin de l’éclairer dans ses décisions.

En 2015/2016, un certain nombre de recommandations de l’IGAS ont été transformées en décisions publiques dans les champs les plus divers. Par exemple :

- Dans le domaine de la cohésion sociale, la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement du 28 décembre 2015 prend en compte les préconisations de deux rapports de l’IGAS :
— les modalités de contractualisation entre les services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) et les départements, en particulier sur les modalités de financement de ces services et de calcul de la participation des usagers, sont cohérentes avec les conclusions de l’évaluation par l’IGAS des expérimentations de nouvelles modalités de tarification de ces services ;
— les dispositions visant à sécuriser le modèle des résidences services pour personnes âgées s’inspirent des préconisations de rapports produits notamment par l’IGAS.

- Dans le domaine de la protection sociale
Les rapports d’évaluation des conventions d’objectifs et de gestion entre l’État et les caisses nationales de sécurité sociale (COG) (ou à mi-COG en 2015 pour la Cnaf) sont directement opérationnels pour la négociation du cycle stratégique quadriennal suivant (ou de la fin de la COG en cours).
Les ministres ont suivi l’IGAS qui préconisait de ne pas créer de compte handicap comparable au compte pénibilité.
Concernant le redressement des Carsat de Lille et de Montpellier, la ministre a repris la proposition de l’IGAS visant à créer de nouvelles règles générales de délai de liquidation des premières pensions de retraite

- Dans le domaine de la santé, plusieurs rapports de l’IGAS ont inspiré certaines mesures adoptées par les pouvoirs publics.
La loi de modernisation de notre système de santé comporte ainsi plusieurs dispositions reprenant les propositions de rapports de l’IGAS, notamment une mesure destinée à améliorer l’accès aux soins visuels via la coopération entre orthoptistes et ophtalmologistes et une mesure sur la mise en place de plates-formes pour faciliter la coordination d’appui aux soins.
Par ailleurs, le décret n° 2016-865 du 29 juin 2016 étend la liste des frais liés à la contraception des mineures d’au moins 15 ans pouvant être pris en charge à 100 %.
Le décret n° 2016-914 du 4 juillet 2016 relatif au dossier médical partagé intègre les données relatives aux directives anticipées dans le contenu de ce dossier, conformément aux recommandations du rapport relatif à l’expertise sur les modalités d’élaboration et de gestion des directives anticipées.

- Dans le domaine du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, plusieurs missions de l’IGAS ont contribué à la préparation de dispositions insérées dans la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels : mission d’appui à B.Mettling Transformation numérique et vie au travail, rapport du groupe de travail Aptitude et médecine du travail…

- Dans le domaine de l’appui et du conseil au management
Le projet de loi pour la justice du XXIème siècle transfère le contentieux de la Sécurité sociale et celui de l’aide sociale aux tribunaux de grande instance (TGI), reprenant ainsi la quasi-totalité des recommandations du rapport IGAS-IGSJ.
Une mission d’accompagnement de l’Institut mutualiste Montsouris (IMM) a permis de confirmer la viabilité du modèle économique de l’IMM sous réserve que les efforts de gestion soient poursuivis et la dette renégociée. Les recommandations de l’IGAS sont en cours de mise en œuvre : restructuration des prêts bancaires, recentrage de la Mutualité fonction publique action santé sociale (MFPASS) sur l’activité de l’IMM et réalisation d’un plan de retour à l’équilibre financier (PREF) permettant la sécurisation de la trajectoire de son redressement.

- La mission permanente inspection-contrôle (MPIC) de l’IGAS, a élaboré un guide, à destination du réseau d’inspection-contrôle des agences régionales de santé (ARS) et des DRJSCS et DDCS, pour les accompagner dans la construction de contrôles de structures sociales et médico-sociales. Ce guide est l’un des plus téléchargés sur le site Internet de l’IGAS. Les responsables de ces structures se le sont appropriés au point qu’ils l’utilisent pour leur gestion interne (organisation, formation, autocontrôle, audit interne…) leur permettant ainsi de s’auto-évaluer.
Par ailleurs, suite à des préconisations de l’IGAS et des services d’inspection contrôle en région, la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) mène actuellement des travaux en vue de la refonte des dispositions relatives au contrôle et à la police administrative des structures sociales et médico-sociales.

Au-delà des décisions directes prises par le Gouvernement, les diagnostics et préconisations de l’IGAS connaissent une audience importante auprès des acteurs concernés, grâce à leur mise en ligne. cf Quels rapports de l’IGAS sont publics ?

Fin 2015, 610 rapports de l’IGAS étaient disponibles sur les sites internet de l’IGAS et de la Documentation française. Depuis 2003, ils ont enregistré plus de 1,34 million de téléchargements

 
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