Méthodes

Comment se déroule une mission de l’IGAS ?


Les grandes étapes de déroulement d’une mission de l’IGAS sont schématisées ci-dessous :

L’équipe de mission
Le chef de l’IGAS affecte les missions aux membres du service. Chaque équipe est constituée de deux à quatre personnes en moyenne, ayant des profils complémentaires, choisis en conciliant l’expérience et l’expertise acquises antérieurement avec l’exigence de prévention des conflits d’intérêts.
Ainsi, pour toute mission, l’inspecteur s’engage par écrit à ne pas se trouver dans une « situation d’interférence avec des intérêts publics ou privés de nature à compromettre ou paraître compromettre l’exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions » ; en cas de conflit ou de doute, la règle est celle du déport. Le nouveau cadre relatif à la déontologie des fonctionnaires viendra conforter ces pratiques.

Le cadrage
À l’issue d’une première phase exploratoire (contextualisation juridique, économique, budgétaire, sociale, sanitaire, prise de connaissance des travaux existants, analyse d’enjeux nouveaux, identification des contacts utiles et données à mobiliser, etc.), l’équipe précise le cadrage méthodologique et les étapes de la mission.

Les investigations
Les investigations durent d’un mois (cas de missions-flash) à cinq ou six mois pour les plus longues (cas de certaines missions d’appui et d’évaluations au périmètre étendu) ; dans la majorité des cas, elles durent trois à quatre mois. Les administrations provisoires dans le secteur hospitalier peuvent parfois aller jusqu’à un an.
Les inspecteurs conduisent des investigations sur pièces et sur place. La loi garantit aux membres de l’IGAS un large accès à l’information pour l’exercice de leurs missions : ils ont libre accès à toutes les administrations de l’État et des collectivités publiques et à tous les services et établissements chargés de la mise en oeuvre des politiques considérées. Ces acteurs sont tenus d’apporter leur concours et de fournir aux inspecteurs en mission toutes justifications, tous documents, logiciels et données utiles. Les données de santé à caractère personnel qui peuvent être nécessaires à l’exercice d’une mission sont accessibles aux membres de l’IGAS ayant la qualité de médecin, auxquels incombe le respect du secret médical. L’obstacle au contrôle est sanctionné par la loi (art. 43 de la loi 96-314 du 12 avril 1996)
Les observations sur le terrain et les entretiens avec les différents acteurs sont un principe fondamental des travaux de l’IGAS et une source majeure de valeur ajoutée. Ces constats peuvent faire l’objet de rapports de site qui accompagnent le rapport de synthèse de la mission.
A noter que l’IGAS ne procède pas à des « auditions » qui donneraient lieu à procès-verbal signé par les intéressés : la mission s’entretient avec les acteurs afin d’orienter et de nourrir ses travaux d’investigation. Les rapports de contrôle, quant à eux, font l’objet d’une procédure contradictoire avec les organismes concernés.

Le rapport
Toutes les missions donnent lieu à la production d’un rapport remis au(x) ministre(s) commanditaire(s), présentant les constats et les préconisations qui en découlent. Les rapports de contrôle et d’audit sont soumis à une procédure contradictoire : le rapport provisoire est adressé aux organismes concernés. Leurs réponses, accompagnées des observations de la mission, sont intégrées dans le rapport définitif.

Les inspecteurs, signataires de leur rapport
L’IGAS n’est ni une juridiction ni une autorité administrative indépendante : elle est un service placé sous l’autorité des ministres. Ses membres disposent néanmoins – au service de la meilleure information des ministres commanditaires - d’une totale indépendance quant à leurs analyses et préconisations ; leur responsabilité se matérialise par la signature individuelle des rapports qu’ils établissent.
La transmission des rapports aux ministres commanditaires et aux administrations et organismes concernés est assurée par le chef de service qui s’appuie sur les procédures collégiales garantissant la qualité et la pertinence des productions.

Comment est garantie la qualité des travaux ?

Le relecteur et le comité des pairs, garant de la qualité des travaux
L’IGAS a mis en place une organisation collégiale, dont l’objectif est triple :
- accompagner et conseiller les inspecteurs dans leur travail quotidien ;
- veiller à la qualité des travaux ;
- créer une culture partagée.

Un relecteur-référent, désigné pour chaque mission, apporte aux inspecteurs ses conseils et assure une relecture de l’ensemble des documents de la mission.

Cinq comités des pairs d’une dizaine d’inspecteurs chacun veillent à la qualité des travaux : « copairs » cohésion sociale ; protection sociale ; santé ; travail/emploi/formation professionnelle, auxquels s’ajoute un comité spécialisé dans les missions d’appui/conseil aux établissements (hôpitaux essentiellement) ; ce dernier recouvre les missions d’appui temporaire aux directeurs, de médiation en cas de crise, de gestion de transition ou d’administration provisoire.

Le comité des pairs, directement en charge du processus qualité, accompagne chaque équipe qui rend compte de ses travaux au moins à deux étapes essentielles :
• lors du « cadrage », à l’issue d’une première phase exploratoire : définition plus précise des objectifs, de la méthode et de l’échéancier de la mission. Une réunion de cadrage, en présence du chef de l’IGAS, valide ce programme ;
• à la fin de la mission, les inspecteurs présentent leurs principales conclusions et leur projet de rapport. Le comité des pairs et le relecteur fournissent un avis sur sa qualité : construction, lisibilité, réponse aux attentes, caractère étayé des constats, cohérence et réalisme des recommandations, éléments de chiffrage, etc. Sur cette base, une réunion de fin de mission, organisée autour du chef de l’IGAS, valide le rapport final et établit la liste de ses destinataires.

Ce fonctionnement collégial permet une confrontation d’analyses au-delà de l’équipe investie et renforce la légitimité des conclusions apportées dans le rapport ; il est complémentaire de la signature individuelle des rapports et de l’indépendance de jugement des inspecteurs missionnés.
Les présidents des comités des pairs sont membres du comité exécutif de l’IGAS.

Quels rapports de l’IGAS sont publics ?

Les rapports sont transmis par le chef de l’IGAS au(x) ministre(s) commanditaire(s) et aux directions et organismes concernés.
Au-delà de cette première diffusion, les rapports de l’IGAS sont des documents administratifs au sens du Code des relations entre le public et l’administration de 2015 ; ils sont communicables dans les conditions prévues par ce texte.
Enfin, les rapports peuvent être rendus publics. Ils sont alors mis en ligne sur le site internet de l’IGAS ainsi que sur le site de la Documentation française.
Fin 2016, 657 rapports de l’IGAS étaient ainsi disponibles en ligne sur les sites internet de l’IGAS et de la Documentation française.

Quelles suites données aux recommandations de l’IGAS ?

Chaque rapport de l’IGAS formule un diagnostic et des recommandations transmis au ministre commanditaire afin de l’éclairer dans ses décisions.

En 2016/2017, un certain nombre de recommandations de l’IGAS ont été intégrées dans les décisions publiques. Quelques exemples :

- Dans le domaine de la cohésion sociale,
L’État a donné suite aux principales recommandations de l’IGAS sur l’aide sociale à l’enfance à Mayotte, notamment en apportant un soutien financier important à la collectivité.
Une circulaire de février 2017 sur le parcours de formation des jeunes sourds met en oeuvre certaines recommandations d’un rapport récent IGAS-IGEN.
L’accord intervenu entre les ministres chargés du Travail et de la Justice avec l’Union nationale des missions locales en mars 2017 pour financer des postes de conseillers justice dans les missions répond à une recommandation du rapport interinspections sur l’insertion des personnes placées sous main de justice.

- Dans le domaine de la protection sociale
Les missions relatives aux conventions d’objectifs et de gestion (COG) signées entre l’État et la Sécurité sociale a permis de faire évoluer le dispositif à l’approche du renouvellement de ces conventions en 2017, qui s’appuient en grande partie sur les évaluations de l’IGAS.
La mission d’expertise du Répertoire de gestion des carrières unique (RGCU) en matière de retraites a débouché sur des évolutions de son pilotage.

- Dans le domaine de la santé
Les recommandations de l’IGAS ont contribué à l’adoption de plusieurs mesures de sécurité sanitaire :
- adoption d’un plan d’action visant à renforcer la pharmacovigilance, la pharmacoépidémiologie et la sécurité sanitaire des médicaments à la suite du rapport sur le valproate de sodium (Dépakine®) ;
- publication d’un décret en novembre 2016 renforçant la sécurité des personnes participant à des essais cliniques (information sans délai des autorités par le promoteur en cas d’événement indésirable grave inattendu ou de fait nouveau).
L’encadrement accru des conditions de recours aux antibiotiques critiques en médecine vétérinaire, mis en place en 2016, reprend également des recommandations de l’IGAS.
Certaines recommandations ont, par ailleurs, permis de conforter les droits des patients, en particulier :
- le droit à l’oubli pour les personnes ayant été atteintes d’une maladie grave (accès aux assurances et au crédit), consacré par la loi de modernisation de notre système de santé de 2016 ;
- le remplacement des mesures de sanction des patients non observants par une responsabilisation des prestataires de soins concernés.
On peut également citer l’alignement des bourses et des droits sociaux des étudiants paramédicaux sur ceux des étudiants universitaires.
Enfin, le plan d’action de 2016 visant à renforcer la prévention des risques psychosociaux des professionnels médicaux a directement fait suite aux recommandations de l’IGAS.

- Dans le domaine du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle
Les travaux menés par l’IGAS ont apporté une somme d’analyses et de pistes de réflexion pour la réforme du système de formation professionnelle : évaluation de la politique de certification professionnelle, de la politique de validation des acquis de l’expérience, analyse des besoins de formation liés aux qualifications émergentes.
D’autres travaux ont porté sur le droit du travail, comme l’évaluation du contrat à durée déterminée d’usage.
Pour ce qui concerne la politique de l’emploi et la lutte contre le chômage, les missions réalisées concernant l’Apec, Pôle emploi et l’Unédic ont inspiré plusieurs réorientations de leur action : redynamisation de l’offre en direction des seniors par l’Apec, nouvel effort d’accompagnement des demandeurs d’emploi de longue durée et approche territoriale plus intégrée de l’offre aux entreprises chez Pôle emploi.

- Dans le domaine de l’appui et du conseil au management
Dans le champ hospitalier, les retours d’expériences des missions conduites par l’IGAS au titre du Comité interministériel de la performance et de la modernisation de l’offre de soins hospitaliers (Copermo) ont permis d’améliorer le fonctionnement de ce comité dans un souci de maîtrise des dépenses hospitalières et de qualité de gestion. Dans certains cas, des contrôles approfondis ont été menés mettant en évidence des pratiques non conformes à la réglementation, susceptibles d’être sanctionnées.
Par ailleurs, deux missions d’appui à des personnalités ont contribué à des évolutions importantes :
– la mission d’appui à Philippe Laurent sur le temps de travail dans les trois fonctions publiques a permis de nourrir les négociations avec les organisations syndicales engagées dans ce domaine ;
– la mission d’appui à Jean-Christophe Sciberras relative à la simplification du bulletin de paie s’est déroulée en deux temps : dès 2015, préparation de tous les éléments en amont du décret du 25 février 2016, puis accompagnement de l’expérimentation avec des entreprises volontaires.

- La mission permanente inspection-contrôle (MPIC) de l’IGAS, a élaboré un guide, à destination du réseau d’inspection-contrôle des agences régionales de santé (ARS) et des DRJSCS et DDCS, pour les accompagner dans la construction de contrôles de structures sociales et médico-sociales. Ce guide est l’un des plus téléchargés sur le site Internet de l’IGAS. Les responsables de ces structures se le sont appropriés au point qu’ils l’utilisent pour leur gestion interne (organisation, formation, autocontrôle, audit interne…) leur permettant ainsi de s’auto-évaluer.

Au-delà des décisions directes prises par le Gouvernement, les diagnostics et préconisations de l’IGAS connaissent une audience importante auprès des acteurs concernés, grâce à leur mise en ligne. cf Quels rapports de l’IGAS sont publics ?

 
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